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“章丘經驗”——基層依法治理的偉大創舉
?——改革開放40年山東大事回放之四
作者:黨史宣   來源:   發布日期:2018-12-10   點擊次數:
  在歷史的長河中,章丘留下了許多聞名遐邇的雋麗風情和物產:龍山文化、百脈秀水、清照之詞,勾勒出章丘千年的文明史;“章丘大蔥”“瑞蚨祥”以及今年成為“網紅”的“章丘鐵鍋”,描摹出章丘千年的物產史。在改革開放40年的歷程中,基層依法治理的“章丘經驗”也同樣聞名全國。
   
普法后形成的“小本本”
 
  粉碎“四人幫”后,人們對民主和法治的渴望前所未有的強烈。1985年初,黨中央明確提出爭取用5年左右的時間,在公民中普及法律常識。11月5日,中共中央、國務院批轉了中央宣傳部、司法部《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》。11月22日,第六屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《關于在公民中基本普及法律常識的決議》。《決議》指出,從1986年起,爭取用5年左右的時間,在一切有接受教育能力的公民中,有計劃、有步驟地普遍進行一次普及法律常識的教育。由此,普法創舉拉開了序幕,1986年也就成為中國邁向法治道路的一個特殊年份。
 
  根據普法工作的要求,章丘成立了由縣委副書記、縣人大常委會副主任、縣政府副縣長為正副組長,14個部門負責人參加的普法領導小組,設立了辦公室,制定了《章丘縣普及法律常識五年規劃》。1985年10月31日和1986年3月15日,章丘先后兩次召開全縣普法宣傳教育大會,對普法工作進行動員部署。為保證普法宣傳教育效果,1986年,章丘先后在3個單位進行了試點,試點取得成功后又設立了4個普法聯系點,到1987年春,全縣共抓了40多個典型,全縣的普法工作進展較快,各種形式的普法活動很快蓬勃開展起來。普法這一新事物,從此走進了章丘的千家萬戶。  
 
  法治的種子很快在章丘生根發芽。從1989年起,章丘采取綜合治理措施,摸索出一套“村級工作規范化管理”的經驗,即依法建制、以制治村、民主管理。其具體做法是:縣里從國家頒布的政策、法律、法規和黨的建設共20多個文件中,抽出與農村和農民有關系的條文,經過反復討論,形成了指導全縣農村工作的“小本本”——《章丘縣關于強化村級管理的意見》。
 
  按照“小本本”的規定,章丘抽調1300多名縣鄉干部分赴各村,幫助黨支部、村委會起草村里的具體管理辦法,經群眾討論修改后形成村里的規范化管理規定,并印成小冊子分發到各家各戶遵照執行。章丘經過摸索實踐,一個融村級組織管理、經濟管理和社會秩序管理為一體的《章丘縣村級“三位一體”規范化管理的試行規定》形成了。1990年7月,章丘將《規定》印發全縣貫徹實施。各村以《規定》為指導,制定了本村的管理制度。1991年3月21日,章丘以章發【1991】13號文件,補充和強化了村民自治、民主管理等方面的條款,形成了共3章、14項、107條的《章丘縣村組工作規范化管理的試行規定》,這一規定成為村級規范化管理的指導性文件。截至1991年,全縣共有851個村實施了村級規范化管理。
 
  “小本本”的推行,增強了章丘干部和群眾的法治觀念,使他們成為自覺維護法律尊嚴、保障法律實施的主人。明水鎮馬安村馬汝漢是章丘第一個坐上“皇冠”車的村黨支部書記。他當村黨支部書記的6年間,把一個后進村變成了產值過千萬、利潤過百萬的富裕村。村里人都承認他是治窮致富的頭號功臣,但他辦事獨斷專行,凡事一人說了算,全村26名黨員中有17名聯名寫信告他,而他依然我行我素。1988年改選黨支部時,縣里征求馬安村黨員的意見,黨員不愿選馬汝漢但又提不出合適人選。馬汝漢意識到自己的行為不妥后就挨家挨戶征求意見、聽取批評,并在支部大會上作了檢討。從此,他作風民主、辦事公開,取得了村民的諒解。1990年黨支部改選時,他以全票再次當選為村黨支部書記。
 
小山村里誕生的“小憲法”
 
  1991年6月7日是一個特殊的日子。這一天,章丘埠西鎮埠西村舉行了第三屆三次村民代表會議,79名代表舉手表決通過了《埠西村村民自治章程》。這部章程是我國第一部村民自治章程,標志著我國農村村民自治開始步入一個較為自覺的階段。 
 
  《埠西村村民自治章程》共5章17節102條,幾乎包括了農村基層社會生活的所有方面,被稱為“小憲法”。章程規定:“村民委員會成員是全體村民的公仆,必須樹立全心全意為村民服務的思想。”章程對埠西村黨總支建設、群團組織、村民委員會的構建、分工、考核、村民會議、村民代表會議的召開、民主決策及村民的道德建設等,皆作了詳盡的規定。
 
  在埠西村的帶動下,章丘許多村莊逐步訂立了適合本村實際的村民自治章程。全縣908個村陸續出臺《村民自治章程》,群眾稱之為村級“小憲法”。“小憲法”有的70多條,有的100多條不等,在內容上比縣級制定的規定還具體明確。按照民主程序制定的村級“小憲法”,成為對村干部、群眾具有普遍約束力的行為準則和判定是非的標準,從而把村級各項事務納入了依法管理的軌道。
 
  《村民自治章程》的實施,為全省村民依法民主自治闖出了新路子,找到了新形勢下農村基層領導方式與經營形式、民主與法治、教育與管理有機結合的好方法,使村級工作實現了從行政管理型向民主自治型的轉變,村民遵紀守法觀念增強,道德水平提高,干群關系融洽,促進了人心安定和社會穩定;理順了經濟關系,推動了農村各項事業順利發展。“章丘經驗”得到了山東省委、省政府領導的高度重視和中央有關部委的充分肯定。
 
  全省在試點經驗的帶動下,村民自治示范活動由點到面迅速開展起來。僅1年多時間,全省確立村民自治示范縣(市、區)10個(其中全國示范縣1個、省示范縣5個)、示范鄉鎮390個、示范村1.2萬多個,形成了點面結合的良好局面。
  
走向全國的“新經驗”
 
  章丘的做法得到時任山東省委書記姜春云的高度重視。1992年1月7日,姜春云專程到章丘考察了村級規范化管理經驗。這個經驗被時任山東省委副書記高昌禮概括為三句話,即“依法建制、以制治村、民主管理”。同月,山東省委總結推廣了章丘的經驗,要求全省各地把黨的建設與基層民主政治建設結合起來,做到基層組織和村民自治活動規范化、制度化。
 
  章丘依法治村的經驗引起了國家有關部門的重視。1992年8月26日,中共中央組織部、中共中央政策研究室、國家民政部、國家司法部在章丘聯合召開了全國依法治村、民主管理經驗交流會,來自全國30個省(市、區)有關方面的代表280多人參加了會議。會議重點推廣了章丘依法治村、民主管理的經驗。章丘縣、鄉、村代表在會上先后介紹了依法治村、民主管理的做法。高昌禮從五個方面向大會介紹了章丘及全省依法治村、加強基層民主政治建設的工作情況。時任司法部部長蔡誠在會上作了《學習章丘依法治村經驗、加快農村改革和建設,促進九億農民奔小康》的講話。他說,章丘的經驗比較集中地反映了基層依法治理工作的特點,他們實行“依法建制、以制治村、民主管理”的做法,深化和發展了基層的依法治理工作,使這項工作走向了更加成熟的階段。他要求學習和推廣此經驗,認真抓好試點,大膽地試、大膽地闖,使章丘的經驗在全國開花結果。  
 
  會上,來自全國各地的代表認為在制定法則的過程中,必須堅持民主程序,充分相信群眾、依靠群眾、走群眾路線;依法治村,貴在落實,必須建立健全監督制約機制。
 
  8月29日,全國依法治村民主管理經驗交流會結束。時任中組部副部長武連元在會議結束時作了總結講話。他在講話中闡述了“章丘經驗”在全國的普遍指導意義,并提出在推廣“章丘經驗”中,要正確處理好三個關系:一是處理好經濟建設與依法治村、民主管理的關系;二是處理好經濟建設與村級組織建設的關系;三是正確認識和處理黨的領導與民主政治建設的關系。 
    
  “章丘經驗”體現了廣泛的群眾性、內容的合法性、普遍的約束性和直接的民主性。它在農村基層實現了民主法制教育和法治建設的有機結合,找到了依法治理這一宏大工程的奠基點和突破口,開辟了一條改善和加強新時期黨對農村工作領導的新途徑。依法治村民主管理經驗交流會后, 全國形成了學“章丘經驗”的熱潮。
 
  此后,章丘在依法治村的基礎上又實施了“三個延伸”,即向下延伸抓家庭,向上延伸抓鄉鎮和行政執法機關,向外延伸抓行業;堅持以基層依法治理為基礎,以行業依法治理為支柱,以民主決策為龍頭,以法律監督為保障,進而創造出了“全員學法、全面建制、全方位依法治理、全過程公開、全社會監督、上下銜接、左右聯動”的依法治縣配套經驗。
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